Droit Public

Contrôle des lois organiques : Aspects juridiques et étude de cas

Par Khalid KAIS | 2017-09-15
sous le numéro 46

PLAN
Introduction


 I- Les septicités de la procédure d’adoption des lois organiques

1- L’intervention du conseil des ministres 

2- L’exigence d’un délai minimal d’examen après le dépôt 

3-  Spécificité de la loi organique relative à la chambre des conseillers

 

II - Les septicités du contrôle constitutionnel des lois organiques

1- Le contrôle est obligatoire

2- L’examen est total

3- L’examen est à double détente

Conclusion 


Introduction 

 

La loi organique est apparue progressivement (I, II ème, III ème Républiques). Elle désignait davantage un domaine qu’une véritable catégorie de normes juridiques[1].

De même, avant la mise en place des institutions constitutionnelles au Maroc, et notamment durant le protectorat, les lois ou « Dahirs constitutionnels » avaient eux aussi une place à part entière. Ils se présentaient souvent sous la forme de codes[2].

Encore, il est à noter que la procédure de leur adoption n’a pas toujours obéi à des règles spécifiques. Au contraire, elle n’était pas distincte sous la IV République de la procédure législative ordinaire.

Cependant, sous l’empire  de la constitution du 04 octobre 1958, cette tradition a été abrogée. Ainsi, La loi organique est aujourd’hui la loi définie comme telle par la constitution ayant pour objet, selon la procédure particulière que celle-ci détermine, de préciser ou de compléter les dispositions du texte constitutionnel qui la prévoit (Pezant),-L., in Dictionnaire constitutionnel, PUF, Paris, 1992)[3].

D’ailleurs, en tant que prolongement de la constitution, la loi organique revête aujourd’hui une importance particulière dont la portée peut être dégagée au moins sous trois angles :

- Dés que  la constitution ne peut pas tout prescrire en détail, la loi organique se charge d’en Compléter et d’en préciser les principes et les mesures essentielles. Cela veut dire, jouer au regard de la constitution un rôle similaire à celui joué par le règlement d’application au regard de la loi ordinaire.

- Améliorer les conditions du débat, c’est-à-dire, promouvoir le processus démocratique, favoriser un mouvement en faveur de la qualité de la loi, et ralentir la production législative pour lutter contre l’inflation législative[4].

- Assurer la transition constitutionnelle, et par conséquent, contribuer à la consolidation du processus de la transition démocratique et de l’instauration de l’Etat de droit. À cet égard, il est à signaler que la constitution marocaine de 29 juillet 2011 a même fixé un délai déterminé à ne pas dépasser pour la mise en œuvre de la constitution par ses lois organiques. Ainsi, elle prévoit dans son article 86 que « Les lois organiques prévues par la présente Constitution doivent avoir été soumises pour approbation au Parlement dans un délai n'excédant pas la durée de la première législature suivant la promulgation de ladite Constitution. ».

Ensuite, vue l’importance accordée aux lois organiques en tant que des lois complétant la Constitution et précisant l'organisation des pouvoirs publics, le législateur constitutionnel leur a consacré une procédure particulière visant à vérifier leur conformité avec la constitution. Par conséquence, la question légitime qui se pose avec acuité est celle de savoir quelles sont les particularités qui caractérisent cette procédure ?

Deux questions principales découlent de cette problématique :

D’abord, quelles sont  les caractéristiques qui marquent la procédure d’adoption des lois organique ?

Ensuite, quelles sont les particularités qui distinguent le contrôle des lois organique au regard des lois ordinaires?

 

Dans le souci de mieux élucider les différents aspects de ces deux questions, on va opter, dans une perspective comparative entre les régimes français et marocain, et moyennant également l’étude d’un certains nombre de cas convenables, pour deux axes principaux :

I- Les septicités de la procédure d’adoption des lois organiques

II - Les septicités du contrôle constitutionnel des lois organiques

Avant d’aborder les spécificités du contrôle constitutionnel des lois organiques (B), il apparait judicieux de mettre à la lumière les particularités qui distinguent la procédure de leur adoption au regard de la procédure ordinaire(A).

I- Les septicités de la procédure d’adoption des lois organiques

1- L’intervention du conseil des ministres 

 

Alors que les projets de loi ordinaires se délibèrent au niveau du conseil du gouvernement (article 91), l’article 49 de la constitution marocaine confère au conseil des ministres la délibération des projets de lois organiques.

2- L’exigence d’un délai minimal d’examen après le dépôt 

 

Suivant l’article 85 de la constitution marocaine, « Les projets et propositions de lois organiques ne sont soumis à la délibération par la Chambre des Représentants qu’à l’issue d’un délai de dix jours après leur dépôt sur le bureau de la Chambre ».

Pour ce qui est de la constitution française, l’article 46, qui fixe les conditions de vote ou de modification des lois organiques, prévoit que « Le projet ou la proposition ne peut, en première lecture, être soumis à la délibération et au vote des assemblées qu'à l'expiration des délais fixés au troisième alinéa de l'article 42 », cela veut dire « qu'à l'expiration d'un délai de six semaines après son dépôt. Elle ne peut intervenir, devant la seconde assemblée saisie, qu'à l'expiration d'un délai de quatre semaines à compter de sa transmission. » (Article 42 alinéa 3).

De même, si les lois ordinaires s’échappent de toute condition de délai d’examen dans la mise en œuvre de la procédure accélérée, les projets ou propositions des lois organiques bénéficient d’un délai minimal d’examen de 15 jours après le dépôt.

3-  Spécificité de la loi organique relative à la chambre des conseillers

 

En vue d’interdire le recours à la procédure du « dernier mot », pour ce qui est de l’adoption de la loi organique relative à la deuxième chambre, et s’inspirant de la constitution française[5], le législateur constitutionnel a mis en place une procédure particulière pour l’adoption de la loi organique relative à la chambre des conseillers. Elle peut être conçue comme un élément important en faveur du bicaméralisme égalitaire, puisqu’elle exige d’aboutir à un accord entre les deux chambres.

Ainsi, selon l’article 85 (alinéa 3), « Les lois organiques relatives à la Chambre des Conseillers doivent être votées dans les mêmes termes par les deux Chambres du Parlement. »

II - Les septicités du contrôle constitutionnel des lois organiques

1- Le contrôle est obligatoire

À ce niveau, la spécificité se décline doublement, elle apparait aussi bien au niveau de la transmission que pour le contrôle proprement dit :

- La transmission est obligatoire

Dans le moment où le contrôle des lois ordinaires se caractérise par une saisine qui est  facultative aussi bien au Maroc que pour la France, force de constater que le conseil ou la cours constitutionnelle n’est pas à proprement saisie de la loi organique. En effet, la transmission par le chef du gouvernement est obligatoire.

Ainsi « Les lois organiques votées par le parlement sont transmises immédiatement au Conseil constitutionnel par le Premier ministre. La lettre de transmission indique, le cas échéant, qu’il y a urgence. »[6]. À cet égard, pour donner un exemple d’une saisine à caractère urgence, on prend le cas de la loi organique n°27-11 relative à la chambre des représentants dont le conseil constitutionnel a été saisi par lettre du chef du gouvernement, enregistrée le 7 octobre 2011 au secrétariat général du conseil pour qu’il examine la constitutionnalité de cette loi.

- Le contrôle est obligatoire

L’article 85 de la constitution de 2011 prévoit que « Les lois organiques ne peuvent être promulguées qu’après que la Cour Constitutionnelle se soit prononcée sur leur conformité à la Constitution. ». De même, le deuxième alinéa de l’article 132 affirme que « Les lois organiques avant leur promulgation…, doivent être soumis à la Cour Constitutionnelle qui se prononce sur leur conformité à la Constitution. »

Dans son dernier alinéa, l’article 46 de la constitution française dispose aussi que « Les lois organiques ne peuvent être promulguées qu'après la déclaration par le Conseil constitutionnel de leur conformité à la Constitution. ».

Le contrôle constitutionnel de loi organique se fait donc à priori, elle constitue une condition fondamentale pour la promulgation. Néanmoins, peut-on avoir un contrôle à postériori d’une loi organique ?

La loi organique est une disposition législative implique que celle-ci admet d’être objet d’un contrôle à postériori à l’occasion d’une QPC ! Cependant, sachant que la loi organique est une loi conforme à la constitution par défaut, comment un tel contrôle à postériori peut se faire ?

Le seul cas au cours duquel on peut se trouver en présence d’un contrôle à postériori d’une loi organique est s’il y’a « des changements des circonstances »[7].

2- L’examen est total

Alors que pour les lois ordinaires le contrôle est établi seulement s’il y a une saisine de la part des autorités compétentes. Le contrôle des lois organiques se fait sur l’intégralité de la loi. Pour cela, Le conseil constitutionnel porte d’office sur l’ensemble des dispositions de la loi organique au regard de trois paramètres, le respect des règles de procédure, du domaine assigné, et au fond des autres règles et valeurs de valeur constitutionnelle[8].

- L’observation des règles de procédure

 

À ce titre, le conseil constitutionnel observe la forme et de la procédure suivies pour l’adoption de la loi organique.

C’est ainsi, d’après la décision N° 817/11, que le conseil constitutionnel a constaté qu’au cours de l’adoption de la loi organique précitée n°27-11 :

- Le conseil des ministres a délibéré sur le texte du projet de cette la loi organique conformément aux dispositions de l’article 49 de la constitution2011.

- Le chef du gouvernement a déposé le texte au bureau de la chambre des représentants  suite à la disposition de l’article 84 de la constitution 2011.

- La chambre des représentants a voté (Le 29 septembre 2011) la loi n°27-11 en respectant le délai de 10 jours tel inscrit dans l’article 85 (alinéa 1) de la constitution 2011. 

- Le respect du domaine assigné

 

Au titre de ce domaine, le conseil constitutionnel déclasse après examen de leur constitutionnalité les dispositions ordinaires contenues dans les lois organiques.

Ainsi, après l’examen du texte de la loi n°27-11 le conseil constitutionnel a réparti l’ensemble des dispositions de la loi organique en trois catégories en fonction de leur conformité ou non vis-à-vis de la constitution. De ces catégories découlent trois déclarations distinctes :

-                Déclaration de la conformité à la constitution (la majorité des articles).

-                Déclaration de la conformité à la constitution avec des explications et réserves.

-                Déclaration de la non-conformité de certains articles avec possibilité de les dissocier de l’ensemble du texte de la loi.

- Le respect au fond des autres règles et principes de valeur constitutionnelle

 

La loi organique doit être conforme non seulement au regard du domaine assigné, mais également par rapport aux autres règles et principes à valeur constitutionnelle. Ainsi, le conseil constitutionnel s’est trouvé dans l’obligation de déclarer l’inconstitutionnalité du 2ème alinéa du paragraphe unique de l’article 97 en raison de son non respect aux principes d’égalité et de bonne gouvernance inscrit dans la constitution, et cela bien que ces deux principes ne figurent pas dans l’article consacré au ….. et qui fixe le domaine assigné à la loi organique.

 

« en vertu du principe de non rétroactivité de la loi, ne s’applique pas aux présidents des conseils des régions exerçant leurs fonctions avant la publication de la présente loi organique et jusqu’à l’organisation des élections d’où seront issus les nouveaux conseils des régions, sa non application aux présidents des  futurs conseils des régions qui seront élus  après la publication de cette loi organique entraine une discrimination entre ceux qui se succéderont, à l’avenir, à la présidence des conseils des régions sous l’empire de cette loi et est une atteinte manifeste  au principe d’égalité, de même qu’elle tourne le dos au principe de bonne gouvernance inscrit dans la Constitution et qui pour être pris en compte, fut posée la règle d’incompatibilité en question ».

3- L’examen est à double détente

Une disposition organique qui est déclaré non conforme à la constitution, devra après avoir été corrigée être de nouveau contrôlée par le conseil constitutionnel pour être promulguée.

Toutefois, il est à noter que, lorsque le Conseil constitutionnel décide qu’une loi organique (une loi/un règlement intérieur) dont il est saisi comporte une disposition non conforme à la Constitution, mais dissociable de l’ensemble de cette loi organique, celle-ci peut être promulguée à l’exception de la  disposition en cause[9].

Ainsi, le conseil constitutionnel dans sa décision n° 786-20 10 du 15 rabii I 1431 (2 mars 2010) a déclaré "que le préambule introductif de la loi organique n° 60-09 relative au Conseil économique et social ne rentre pas dans le cadre fixé à cette loi organique et qu'il conviendrait de le dissocier de l'ensemble de ses dispositions"

Conclusion

 

Si l’importance du caractère complémentaire des lois organiques par rapport à la constitution, comme s’est déjà vu, se traduit par la mise en place d’une procédure organique particulière, il ne reste pas moins de se poser la question sur la valeur juridique de cette catégorie de loi dans la hiérarchie des normes. En effet, les particularités dont disposent les lois organiques peuvent être conçues comme un ensemble d’arguments qui peuvent leur accorder une supériorité sans équivoque par rapport aux lois ordinaires. Néanmoins peut-on aller jusqu’au bout pour leur coller une valeur constitutionnelle ? Ou bien leur valeur est de nature infra-constitutionnelle et supra législative ? Ou enfin, elles n’ont qu’une valeur législative mais intervenant dans un domaine spécial et différent ?

 



[1] Éric Oliva, Droit constitutionnel, 5° édition, Editions DALLOZ, 2006. Page 272.

 

[2] Abdellah Boudahrain, éléments de droit public marocain, éditions l’Harmattan, 1994, Page 51.

 

[3]Éric Oliva, Op. Cité. Page 272.

 

[4] Introduction de Bertrand Mathieu, in, Bertrand Mathieu et Michel Verpeaux, Les lois organiques et la mise en œuvre de la révision constitutionnelle, Dalloz 2009, Page 2.

[5] L’article 46, alinéa 4, de la constitution française prévoit que «Les lois organiques relatives au Sénat doivent être votées dans les mêmes termes par les deux assemblées. »

 

[6] L’article 22 du projet de loi organique 66-13 relative à la cour constitutionnelle, adoptée par la chambre des représentant le 22-01-2014, a maintenu le même contenu de l’article 21 de Loi Organique N° 29-93 Relative au Conseil Constitutionnel promulguée par le dahir N° 1-94-124 du 14 ramadan 1414 (25 février 1994) telle que modifiée et complétée par la loi organique N° 8-98 et la loi organique N°49-07

[8] Julie Benetti, les spécificités de la procédure d’adoption des lois organiques, in, « les lois organiques et la mise en œuvre de la révision constitutionnelles », sous la direction de : Bertrand Mathieu et Michel Verpeaux, édition Dalloz 2009, Page 9.

[9] Article 24 de Loi Organique N° 29-93 Relative au Conseil Constitutionnel promulguée par le dahir N° 1-94-124 du 14 ramadan 1414 (25 février 1994) telle que modifiée et complétée par la loi organique N° 8-98 et la loi organique N°49-07.

Article 26 alinéa 2 du projet de loi organique 66-13 relative à la cour constitutionnelle, adoptée par la chambre des représentant le 22-01-2014.

Écrit par Khalid KAIS
Administrateur et chercheur en droit public
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