droit administratif

Le contrôle des motifs par le juge de l’excès de pouvoir.

Par Hicham BERJAOUI | 2017-11-22
sous le numéro 49

Loin est l’époque durant laquelle le privilège du préalable et la présomption de légalité, ont été mis en avant pour arguer que la puissance publique n’est pas astreinte à motiver ses décisions.


 Le Droit administratif, étant, faut-il le mentionner, un champ juridique évolutif et mutable, ne peut être négateur de l’avancement du mouvement juridico-politique de la protection des droits humains, en particulier, après la mise en place d’institutions juridictionnelles supranationales, chargées du contrôle du respect effectif des droits humains, dont les efforts jurisprudentiels ont poussé plusieurs Etat à revisiter leurs dispositifs juridiques respectifs.

Les efforts jurisprudentiels développés par les juridictions des droits de l’Homme « entraînent des modifications de législations, des ajustements jurisprudentiels et, au final, une harmonisation du régime juridique des droits et libertés »[1]. Pour illustration, depuis l’édiction de la Recommandation n° R(2000)2 du Comité des Ministres de l’Union Européenne (UE), adressée aux Etats-Membres, et sur la base des arrêts pris par la Cour Européenne des droits de l’Homme (CEDH), le procédé du réexamen et de la réouverture d’affaires litigieuses tranchées, parmi lesquelles figurent, bien évidemment, les litiges administratifs sur lesquels le juge s’est définitivement prononcé, est d’actualité récurrente. 

En dépit de ce que nous pourrions appeler « perméabilité résistante » (elle n’est plus « imperméabilité » force est de le constater) du régime juridique français et des régimes juridiques qui s’en inspirent, le juge administratif s’est référé aux normes communautaires pour exercer son rôle de protecteur des administrés vis-à-vis des interventions irrégulières de l’Administration. Ainsi lit-on, dans l’article du professeur Sylvandre PERDU, les propos saillants suivants : « l’influence européenne ne passe plus par l’incitation ou la persuasion, elle est « officialisée » ou institutionnalisée par le biais d’une voie de recours extraordinaire »[2] en l’occurrence le procédé de réexamen et de réouverture. 

En propos concis, le Droit International des droits de l’Homme (DIDH) façonne les régimes nationaux des Etats, et notamment, le Droit administratif, dans lequel on continue de déceler des aspects résiduels de l’Etat de police : instructions verbales, gestuelles ou  téléphoniques etc.

De façon générale, dans un Etat de Droit, l’Administration est tenue de motiver ses décisions à peine d’illégalité prononcée par l’autorité juridictionnelle, à laquelle incombe la mission de garantir la suprématie normative de la règle juridique tant à l’égard de son créateur (l’Etat) qu’à l’égard de son destinataire (le citoyen).

Tout acte administratif doit, obligatoirement, se fonder sur des circonstances et des faits antérieurs à son édiction, et qui en illustrent les motifs ou la raison d’être. L’obligation de l’insertion des motifs, donc, de la motivation, dans l’acte administratif permet de concrétiser un objectif ambivalent. D’abord, elle permet au citoyen de connaître les griefs qui lui sont reprochés, et qui ont justifié l’édiction d’une décision négative. De ce fait, l’insertion de la motivation dans l’acte défavorable témoigne, à son destinataire, que l’acte n’est pas le produit de l’arbitraire. Ensuite, la motivation facilite au juge le contrôle des motifs, invoqués par l’Administration, pour apprécier la validité de sa décision.  

Précisons, au passage, que les motifs et la motivation constituent deux notions différentes. Les premiers, incarnant la justification de l’édiction d’un acte administratif, ne figurent pas, ipso facto, dans son énoncé. La motivation, elle, signifie l’inscription des motifs sur l’instrumentum de l’acte.   

Les motifs sont, donc, «  l’ensemble de circonstances de fait antérieures à l’acte »[3], ou encore, « les éléments de droit ou de fait qui ont conduit l’Administration à agir »[4]. Ils reposent sur l’existence de situations juridiques ou factuelles habilitant l’autorité administrative compétente à prendre des décisions. Si l’Administration agit malgré l’inexistence desdites situations, elle commet un excès de pouvoir susceptible d’annulation par l’autorité juridictionnelle.

Jusqu’en 2002, l’Administrations, sauf dispositions contraires, qui étaient, le plus souvent, éparses, n’était pas subordonnée à l’obligation de la motivation des actes qu’elle émettait. Cela lui permettait d’éclabousser d’hermétisme et d’opacité quasiment austères, une partie non-négligeable de ses décisions.

En conséquence, l’administré était, en principe, dans l’impossibilité de connaître les reproches qui ont fondé l’agissement de l’Administration, notamment, lorsque celle-ci agissait de façon tacite, et ne pouvait les dévoiler qu’en recourant au juge, détenteur du pouvoir d’imposer à la puissance publique la révélation des motifs s’étant soldés par l’apparition de la décision litigieuse. « L’auteur de l’acte devra communiquer ses motifs au juge administratif, dans le cas d’un recours, pour qu’il puisse exercer son contrôle et s’il ne le fait pas, ce dernier considère qu’ils n’existent pas (Cour de Cassation, arrêt n° 80 du 01 mars 1990, Jamila SADIKI ) »[5].   

Sous l’effet de la publication de la loi n° 03-01[6], les effets nocifs de l’absence d’une imposition, prévue par un texte général, de motivation des actes administratifs, s’atténuent considérablement dans la mesure où la plus grosse partie des décisions attaquées, est constituée d’actes individuels que ladite loi soumet à l’obligation de motivation. L’article 1er de la loi pré-citée énonce que : « les administrations de l'Etat, les collectivités locales et leurs groupements, les établissements publics et les organismes chargés de la gestion d'un service public sont tenus, sous peine d'illégalité, de motiver les décisions administratives individuelles (…) lorsqu'elles sont défavorables aux intéressés ». Le même article n’a pas omis de préciser que : « cette motivation doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision »[7].

Quels sont, donc, les outils sur lesquels se base le juge pour contrôler les motifs d’un acte administratif ? Quelle est l’étendue de ce contrôle, et qu’en est-il de ses limites ? Des questions auxquelles nous essaierons d’apporter des éclaircissements au fil des brefs développements qui suivront.

I.                        Le dispositif général du contrôle des motifs.

Nous essaierons dans cette première partie de soulever les instruments déployés par l’autorité juridictionnelle afin  d’effectuer l’examen des motifs dans la mesure où les contenus que donne le juge à son rôle de contrôleur de légalité, circonscrivent l’étendue et l’importance de ses pouvoirs.

1)                      La théorie des motifs déterminants.

Comme précisé auparavant, l’acte administratif est construit sur des motifs qui en constituent le fondement exponentiel. Cependant, quand il opère son contrôle, le juge procède à une sorte de classification graduelle des motifs sur lesquels l’acte a été bâti et ce, par rapport aux arguments appuyant la demande du requérant.

Au moyen de la catégorisation des motifs, le juge sélectionne les motifs ayant influencé de façon déterminante et dirimante l’édiction de l’acte attaqué, et les sépare des motifs surabondants. De ce fait, si les motifs d’un acte administratif sont irréguliers sans pour autant en  affecter le fondement, le juge ne l’annule pas. En d’autres termes, « lorsqu’un acte est fondé sur plusieurs motifs et que ceux-ci sont erronés, le juge n’annule la décision que si les motifs erronés ont été déterminants dans la prise de décision »[8]. Nous pouvons facilement remarquer que cette attitude jurisprudentielle émane du principe « révolutionnaire »[9] de la séparation des autorités administratives et judiciaires, en ce sens que si le juge étend son contrôle aux motifs surabondants, il outrepasserait le territoire du recours en annulation, en ce sens que ces derniers ne constituent pas les véritables justifications ayant débouché sur l’apparition de la décision litigieuse. 

La distinction entre les motifs déterminants et les motifs surabondants est également adoptée par le juge marocain. En atteste la teneur de l’arrêt du 09 mars 1964, à l’occasion duquel la Cour de Cassation avait indiqué que l’inexactitude du motif n’entraînait pas, machinalement, l’annulation de l’acte dans la mesure où l’existence d’un autre motif réel et valable pourra le justifier. Ainsi, « le motif matériellement inexact sera considéré comme un motif surabondant »[10].

2)                      Les fluctuations de l’étendue du contrôle des motifs.

    Lorsqu’il examine les motifs soulevés par l’Administration, le juge distingue entre deux situations, de la spécificité de chacune d’elles, dépend l’ampleur de son contrôle.

    Dans un premier temps, nous pouvons croire que si l’Administration détient un pouvoir discrétionnaire, le contrôle juridictionnel serait restreint, voire, ligoté, et, au contraire, il deviendrait conséquent, lorsque cette dernière est investie de pouvoirs liés. Il convient de signaler qu’en réalité, l’Administration ne possède pas un pouvoir discrétionnaire total et intégral, et inversement, elle n’est pas entièrement liée par des compétences précises et claires. C’est entre ces deux extrêmes : discrétion totale et pouvoir lié en entier, qu’oscille l’ampleur du contrôle exercé par le juge qui a développé des outils lui permettant d’assurer la légalité du pouvoir discrétionnaire de l’Administration.

Lorsqu’il procède au contrôle des motifs d’une décision prise sur le fondement du pouvoir discrétionnaire, le juge examine si les griefs invoqués avaient une existence matérielle antérieurement à l’apparition de l’acte  d’une part, et si ceux-ci correspondent aux dispositions légales d’autre part, il s’assure, donc, de l’inexistence d’une erreur de droit ou de fait et ce, à l’instar du contrôle qu’il œuvre dans les cas où l’Administration détiendrait une compétence liée.

Ayant généralement établi que le pouvoir discrétionnaire permet à l’Administration d’apprécier les faits et d’en établir le sort coercitif, le juge ne s’immisce pas dans l’appréciation de l’opportunité laissée à la discrétion de l’Administration,  mais il diligente un contrôle ayant pour but de s’assurer si celle-ci n’a pas commis une « erreur manifeste d’appréciation ». L’approfondissement progressif de ce moyen de contrôle pousse une partie de la doctrine à évoquer l’émergence d’ « un pouvoir lié jurisprudentiel »[11]

En somme, et à la différence de la première impression que l’on puisse s’en faire, il est constatable que : plus le pouvoir de l’Administration revêt un caractère discrétionnaire, plus le contrôle juridictionnel s’intensifie, car le juge essaie de soumettre le pouvoir discrétionnaire, ayant mauvaise presse aux yeux des administrés qui l’assimilent à une forme d’arbitraire, à un contrôle d’ « adéquation remarquablement ample ».

II.                    Les motifs « irréguliers ».

Les motifs, desquels se prévaut l’Administration, peuvent être entachés d’illégalité sur plusieurs aspects. L’Administration peut bâtir sa décision sur des situations factuelles irréelles et inexistantes, elle peut, également, mettre à mal la corrélation entre le fait reproché et la règle le punissant. Hormis les cas de mise en jeu de la théorie de séparation entre les motifs déterminants et surabondants, nous pouvons, valablement, soutenir qu’un acte administratif «  incorrectement motivé » s’identifie, en bloc et en détail, à un acte administratif « non-motivé ».

1)                      Les motifs juridiques.  

Les hypothèses qui peuvent se présenter au juge sont variées. La plus facile à contrôler est celle dans laquelle l’Administration invoque une règle juridique inexistante ou, du moins, qui n’est pas encore insérée dans l’ordonnancement juridique. Par exemple, l’Administration fait intervenir des dispositions prévues par un projet de loi ou des dispositions légales ne recevant plus application en raison de leur appartenance à des textes abrogés. Il se peut, aussi, que l’Administration applique des dispositions légales sur des situations auxquelles leur champ d’application ne s’étend pas. Dans les cas susmentionnés, il existe un défaut de fondement légal débouchant, en cas de recours contentieux, sur l’annulation de la décision déférée.

Au demeurant, le cas le plus fréquent, à l’occasion de l’exercice du contrôle des motifs de droit d’un acte administratif, reste l’erreur de droit qui consiste à « ne pas respecter la corrélation qui existe entre les motifs et les décisions »[12]. Il appartient au juge d’examiner si les faits, qu’il a, lui-même, déjà déclaré avoir une exactitude matérielle,  sur lesquels s’est appuyée l’Administration, justifient, juridiquement, la prise de la décision. Si tel est le cas, le juge cautionne la décision, et rejette la demande voulant son annulation.

A l’occasion de son arrêt[13] n° 107 du 24 mai 1972, portant sur un litige administratif entre M. Mohammed BENHAMZA et le Ministre de l’Intérieur, la Cour de Cassation avait jugé qu’indépendamment du fait que M. BENHAMZA ait commis, ou n’ait pas commis, l’infraction de la corruption, les faits et les circonstances, dont la véracité a été prouvée par les documents constitutifs du dossier, montraient qu’il avait perpétré des fautes professionnelles justifiant la sanction disciplinaire édictée par le Directeur Général de la Sûreté Nationale et par conséquence, le requérant a été débouté de ses demandes.

Dans le même agencement d’idées, nous pouvons citer l’arrêt du 06 juillet 1961, « Société balnéaire du Maroc ». En l’espèce, l’Administration procède au retrait d’une autorisation d’occupation du domaine maritime public délivrée à la société permissionnaire sus-indiquée. En analysant les motifs invoqués par l’Administration, et bien que cette affaire s’inscrive dans le registre épineux des affaires relevant de l’interventionnisme économique, le juge avait conclu que les motifs invoqués étaient à même de justifier la décision contestée. Ce cas montre que le juge peut étendre son contrôle au bien-fondé des motifs malgré le fait que les textes impartissent un large pouvoir d’appréciation à l’Administration l’habilitant à retirer de telles autorisations si les impératifs de l’intérêt général l’exigent. Le juge s’est permis de contrôler la conformité des motifs de l’acte à son objectif extensivement défini qu’est, dans l’affaire pré-citée, la préservation de l’intérêt public.

Outre les domaines de régulation, le pouvoir d’appréciation détenu par l’Administration s’incarne dans la discipline des fonctionnaires. Le juge exige que la sanction mise en œuvre par l’Administration soit compatible avec les irrégularités imputées à son agent et ce, à l’opposé de sa position dans les litiges se rapportant à la police administrative lors  desquels il s’assure que la mesure opérationnalisée est compendieusement proportionnée aux troubles ayant occasionné son intervention. Dans ce sillage, l’affaire fréquemment soulevée est celle d’ « EDDANGE Mohammed » dans laquelle le juge avait précisé que dans les affaires de discipline, la dyade « sanction / faute » n’est pas « juridictionnellement graduable », et qu’en conséquence, l’Administration y dispose d’un pouvoir d’appréciation très étendu. Il en découle que le juge a refusé de s’ingérer considérablement dans le pouvoir d’opportunité que l’Administration détient en matière disciplinaire.

Néanmoins, l’évolution de la justice administrative, sous l’effet de l’évolution de la positivité du DIDH[14], entraine progressivement un contrôle de plus en plus ample sur l’adéquation des décisions disciplinaires aux actes irréguliers attribués aux fonctionnaires. Un revirement de jurisprudence s’est concrétisé en 1997 moyennant un arrêt novateur de la Cour de Cassation[15], lequel arrêt a posé le soubassement de l’orientation du juge administratif vers le contrôle des excès d’appréciation.

2)                      Les motifs factuels.  

En contrôlant les faits au même titre que les circonstances soulevées par l’Administration pour justifier une décision qu’elle a prise, le juge s’assure de deux éléments très importants : d’abord, il contrôle la véracité matérielle des faits. Ensuite, il se focalise sur l’exactitude de leur qualification juridique. 

En ce qui concerne le contrôle de la véracité matérielle des faits, il importe de préciser que l’Administration ne peut construire son acte sur un fait matériellement inexact, que son pouvoir soit lié ou discrétionnaire. Si les fais reprochés à l’administré n’ont pas une existence matérielle, la décision qui les invoquerait serait nulle et non avenue.

Outre la véracité matérielle des faits, se ramenant essentiellement à un contrôle mécanique et rigidement causal, le juge contrôle l’exactitude de la qualification juridique qui en a été faite par l’Administration dans la mesure où l’appréciation des situations, en fonction de la règle juridique, revêt une importance décisive en Droit.  Il incombera, donc, au juge  de contrôler si les faits invoqués devraient, juridiquement, conduire à la décision objet du recours.

La pratique jurisprudentielle déploie trois instruments de contrôle dans le cadre du contrôle juridictionnel de la qualification juridique des faits. Il y a, d’abord, un contrôle restreint, voire, ligoté, lorsque le pouvoir détenu par l’Administration est largement discrétionnaire à tel point qu’il puisse transformer la fonction administrative en une fonction politique.

Toutefois, le juge veille à ce que l’Administration ne commette pas une erreur manifeste d’appréciation. C’est le cas par exemple du gouverneur qui, en se fondant sur une justification purement d’opportunité portant sur la préservation de la sécurité spirituelle des populations dont la mise à mal peut entraîner des troubles à l’ordre public, ordonne la fermeture d’une librairie où des ouvrages et des documents religieux non-islamiques peuvent être consultés et/ou vendus. Déférée au juge, la décision gouvernorale sus-rapportée a été annulée par ce qu’elle s’est construite sur une erreur manifeste d’appréciation en ce sens que les mêmes ouvrages sont consultables dans les bibliothèques affiliées aux établissements de l’enseignement public et font, au reste, l’objet d’enseignements universitaires. 

Le juge peut, également, exercer un contrôle ordinaire lorsque les textes subordonnent les interventions administratives à l’existence de circonstances factuelles précises. Le contrôle portera, donc, sur l’exactitude de la qualification juridique que l’Administration prodigue aux faits qui motivent son intervention.

Enfin, le juge peut élargir le territoire de son contrôle à tel point qu’une partie de la doctrine y voit un véritable contrôle d’opportunité et ce, en dépit du caractère vague et généraliste des dispositions juridiques. Le juge recourt à un contrôle minutieux, et très poussé du pouvoir discrétionnaire de l’Administration. Ainsi, le juge a affirmé, à maintes reprises, que les mesures de police doivent être proportionnées aux troubles, à l’ordre public, qui les a engendrées.

Conclusion.

          En propos conclusifs, le contrôle des motifs constitue un indicateur considérable rendant compte de l’ampleur du contrôle juridictionnel sur les décisions édictées par l’Administration.

Dans ses premières décisions correspondant aux péripéties de l’installation de la justice administrative dans notre pays, le juge s’est montré soucieux des pouvoirs hypertrophiés prodigués à l’Administration titulaire de l’ultime mission de satisfaction – service public - et, force est de le mentionner, de protection – police administrative - de l’intérêt collectif.

L’existence du pouvoir discrétionnaire s’explique par le fait que l’administrateur ne puisse se réduire à un simple automate dont le rôle se borne à l’application machinale et mécanique des normes réglementaires et supra-réglementaires. Curieusement, c’est cette même justification qui explique l’intensification progressive du contrôle juridictionnel dans la mesure où ce contrôle devient plus marquant, et source de témérité jurisprudentielle, quand il concerne les décisions prises sur le fondement du pouvoir discrétionnaire de l’Administration.



[1]PERDU (S), « Vers un réexamen d’une décision définitive du juge administratif français après une condamnation européenne » pp : 176 et 177 in Revue Trimestrielle des droits de l’Homme , n° 57/2004.

[2]PERDU (S), op.cit, p : 177.

[3]ROUSSET (M), BELHAJ (A), BASRI (D) et GARAGNON (J) « Droit administratif marocain », 5ème édition, 1992, p : 644.

[4]PEISER, Gustave : « contentieux administratif », 12ème édition, Dalloz, p : 224.

[5]ROUSSET (M), BELHAJ (A), BASRI (D) et GARAGNON (J) « Droit administratif marocain », 1992, p : 637.

[6]B.O n° 5030 du 15/08/2002, p : 882.

[7]L’article 3 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs en France dispose dans des termes identiques à ceux employés par le législateur marocain : « La motivation exigée par la présente loi doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ».

 

[8]PEISER (G), op.cit, p: 224.

[9]Il importe de mentionner dans ce sillage que La Révolution française de 1789 était défiante vis-à-vis des tribunaux judiciaires. En atteste, entre autres, l’adoption du principe de la séparation fonctionnelle, accréditée ultérieurement par la mise en place des juridictions administratives, entre les autorités administratives et les autorités judiciaires.

[10]ROUSSET (M), BELHAJ (A), BASRI (D) et GARAGNON (J), « Droit administratif marocain », 1992, p : 646.

[11]PEISER (G), op.cit, p : 226

 

[12]ROUSSET (M), BELHAJ (A), BASRI (D) et GARAGNON (J) « Droit administratif marocain », op.cit, p : 647

[13]SERROUKH (M), « Droit administratif, étude comparée », 7ème édition, p : 560. (Ouvrage d’expression arabe).

[14] Voir l’introduction du présent article.

[15]Pour davantage d’éclaircissements, voir « La consécration du contrôle de l’adéquation de la sanction à la faute commise par le fonctionnaire », Mohamed Amine BENABDALLAH in REMALD n° 22, 1998, p : 107. 

Écrit par Hicham BERJAOUI
Doctorant en Droit public, Faculté des Sciences Juridiques, Economiques et Sociales de Casablanca ; Cadre supérieur à la Direction Générale des Collectivités Locales (DGCL) ;
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